Санавиация. Проверка на прочность

В условиях чрезвычайной ситуации, обусловленной набирающей обороты эпидемией коронавируса, когда вся система здравоохранения приведена в состояние повышенной боевой готовности, самое время вспомнить о санитарной авиации — именно на нее возложена ответственность за оказание экстренной помощи пациентам в населенных пунктах, удаленных от больниц. Разворачивающаяся ситуация может стать настоящей проверкой на эффективность для существующей уже четвертый год соответствующей государственной программы. В этом году завершается срок действия приоритетного проекта "Обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации", финансировавшегося из средств федерального бюджета, и программа развития санавиации переходит в ведение регионов. Предполагается, что все ее алгоритмы отработаны и все участники готовы к автономному функционированию. Так ли это?

УСПЕХИ

Изначально программа проектировалась под решение двух фундаментальных задач. Во-первых, предполагалось покрыть территорию страны, в том числе огромные просторы Сибири и Дальнего Востока, современной качественной системой авиамобильной медицинской помощи. Во-вторых — обеспечить устойчивую загрузку производственных мощностей вертолетных заводов, которые в последние годы страдали от заметного снижения экспортных поставок, позволявших им успешно существовать и развиваться в конце первого десятилетия этого века.

И в том и в другом направлении удалось достичь некоторых успехов. В 2017–2019 гг. Россия потратила на закупки у авиакомпаний услуг санитарной эвакуации 14 млрд руб., при этом 80% средств выделено регионам из федерального бюджета, остальное — средства самих субъектов федерации. В программе сегодня участвуют 50 регионов, на которые приходится около 90% площади и где проживает 60% населения России.

"Развитие системы авиационной медицинской помощи является одним из приоритетных направлений работы Ростеха, — утверждал индустриальный директор авиационного кластера Ростеха Анатолий Сердюков. — Корпорация является ключевым поставщиком вертолетной техники и медицинского оборудования для этих целей, участвует в проекте создания единой национальной службы санитарной авиации, развивает соответствующую инфраструктуру". По словам Сердюкова, результаты пилотных проектов продемонстрировали "существенное снижение летальности среди экстренных пациентов с сердечно-сосудистыми заболеваниями (с 35 до 3%) и на 60% — смертности от дорожно-транспортного травматизма".

Государственная транспортная лизинговая компания (ГТЛК) в 2017–2019 гг. заказала 110 вертолетов: 81 средний Ми-8АМТ/МТВ и 29 легких вертолетов "Ансат" на 40,6 млрд руб., рассказывал гендиректор ГТЛК Сергей Храмагин. На эти цели лизинговая компания получила из бюджета 16,2 млрд руб., остальное привлекла на рынке.

Читайте также  О проблемных вопросах запасных аэродромов в Дальневосточном федеральном округе

В 2020–2022 гг. на санитарную эвакуацию планируется направить 15,3 млрд руб.

СЛАБЫЕ МЕСТА

Вместе с тем представляется, что существующая практика закупки услуг санитарной авиации, используемая региональными медицинскими центрами, несет ряд рисков и не гарантирует бесперебойного выполнения авиаработ. А именно — принятая практика проведения электронных аукционов, в которых выигрывает поставщик, заявивший минимальную стоимость услуг, зачастую приводит к неисполнению обязательств поставщиками и к срыву контрактов в целом, что подтверждается рядом негативных примеров, имевших место в разных регионах страны за первые годы реализации программы.

Документы, подтверждающие эти случаи, в том числе результаты расследований Транспортной прокуратуры, имеющиеся в распоряжении редакции, указывают, что во всех случаях фигурирует зарегистрированное в Калининградской свободной экономической зоне (СЭЗ) ООО "Авиакомпания "СКОЛ".

Из наиболее характерных ситуаций укажем три. В начале 2018 г. Иркутский областной центр медицины катастроф по итогам электронного аукциона заключил государственный контракт на оказание авиационных услуг для оказания скорой специализированной медицинской помощи с авиакомпанией "СКОЛ". В течение первых месяцев поставщик услуг несколько раз сорвал заявки на выполнение полетов к пациентам, нуждающимся в срочной транспортировке. В нескольких случаях для спасения жизни пациентов, в том числе детей, Центр был вынужден экстренно фрахтовать вертолеты других компаний. Нередко авиакомпания практиковала перепоручение задания субподрядной организации, хотя в контракте такая возможность не предусмотрена, а представленный субподрядчиком вертолет не соответствовал требованиям технического задания. Жизнь и здоровье пациентов несколько раз подвергались серьезной угрозе. В итоге, отказавшись в одностороннем порядке от выполнения контракта, заказчик был вынужден вновь выбирать поставщика и нести дополнительные расходы.

В конце июля 2019 г. заявка от Великолукской межрайонной больницы на экстренную санитарную эвакуацию пациента в детскую областную больницу не была выполнена по причине отсутствия у "СКОЛ" резервного ВС.

В сентябре 2019 г. аналогичная ситуация с тем же исполнителем возникла в Удмуртии: Первая республиканская клиническая больница, столкнувшись с несколькими случаями необоснованного невыполнения заявок на полет, подменой оговоренного в госконтракте типа вертолета на другой и иными нарушениями, была вынуждена отказаться от исполнения контракта. И вновь возникла необходимость срочно проводить аукцион, заключать новый контракт с другим исполнителем, нести дополнительные траты и риски непредоставления экстренной помощи нуждающимся в ней пациентам.

Читайте также  "Хабаровские авиалинии" обновят парк самолетами "Авроры"

Помимо этих задокументированных случаев, в СМИ и социальных сетях размещена информация, содержание которой позволяет предположить, что авиакомпания допускает недобросовестную конкуренцию. Так, на размещенных на официальной странице "СКОЛ" и в соцсетях видео и фотографиях видно, что вертолет оборудован дополнительным топливным баком внутри ВС, что запрещено условиями государственного контракта. Добросовестные компании, выполняющие эти условия, при полетах большой дальности вынуждены нести затраты на дополнительное топливообеспечение вне места базирования вертолета. В случае "СКОЛ" наличие дополнительного бака внутри вертолета позволяет предположить, что авиакомпания таких дополнительных расходов не планировала и не несет их фактически. То есть уместно полагать, что преднамеренное нарушение условий контракта позволяет авиакомпании заявить более низкое ценовое предложение при проведении торгов, а это ставит ее в более выгодное положение и существенно ограничивает конкуренцию.

Данное требование контракта обусловлено саннормами: его нарушение исключает возможность поддержания чистоты салона ВС, создавая дополнительную угрозу для здоровья пациентов, медицинского персонала и экипажа воздушного судна.

Среди других нарушений, которые допускают исполнители контрактов на санитарные авиационные услуги, зафиксированы размещение вертолетов для базирования вне подготовленных площадок, несоответствие специализированного медицинского оборудования вертолетов техзаданию, привлечение субподрядчиков, нарушение режима рабочего времени экипажей и пр.

РАБОТА НАД ОШИБКАМИ

Приведенные примеры подчеркивают наличие уязвимостей в функционировании программы развития санавиации и важность правильного выбора надежного поставщика санитарно-авиационных услуг для минимизации рисков некачественного и несвоевременного выполнения работ, от которых во многих случаях зависит здоровье и жизнь пациентов.

Совершенствование системы закупок услуг санитарной авиации приобретает особую важность в свете планов правительства по расширению программы в ближайшей перспективе. В рамках федерального проекта "Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи", входящего в структуру национального проекта "Здравоохранение", предусмотрены мероприятия по обеспечению своевременного оказания экстренной медицинской помощи с использованием санитарной авиации с 2019 по 2024 г.

Читайте также  Magnetic MRO и "Аврора" реализуют проекты по подготовке авиамехаников

Согласно графику, в 2021 г. программа охватит всю территорию страны.

Несовершенство системы закупок, помимо описанных выше "операционных" недостатков в области оказания медицинских услуг, приводит к негативным последствиям общеэкономического характера. В первую очередь — это реальное повышение затрат бюджетов различных уровней при ухудшении качества и надежности предоставляемых услуг. Второе — наводнение рынка "дешевыми" вертолетами, которые используются не по предполагаемому социально значимому назначению, а в коммерческих целях. Это приводит к ценовым войнам, недобросовестной конкуренции и деградации рынка вертолетных услуг в целом, отмечают отраслевые эксперты.

Добросовестные участники программы выдвигают ряд инициатив, направленных на исправление создавшихся уязвимостей. Они считают, что определение подрядчика для выполнения медицинских работ необходимо проводить не в форме аукциона, а в форме электронного открытого конкурса (или конкурса с ограниченным участием), с предоставлением полного пакета документов, предусмотренных контрактом, и использованием критериев при оценке заявок на участие. Конкурсы следует проводить на срок не менее одного года (предпочтительно — двух или даже трех лет), что позволит поставщику услуги планировать свою деятельность.

Кроме того, необходимо укрупнение закупок, т. е. проведение единой закупки на весь планируемый объем работ в регионе (а не по отдельным медицинским центрам), по всем точкам расстановки воздушных судов по единому фиксированному тарифу, с утвержденными объемами выполняемых работ и другими специфическими параметрами в техническом задании по каждой точке.

При подготовке конкурсной документации необходимо исключить возможность привлечения исполнителем контракта для выполнения работ третьих лиц (соисполнителей, субподрядчиков), поскольку привлечение третьих лиц приводит к размыванию ответственности, требует от заказчика контроля соответствия этих субподрядчиков требованиям технического задания госконтракта и в целом ведет к снижению надежности, стабильности и качества выполнения авиаработ.

Внедрение таких мер позволит обеспечить качественное и экономически обоснованное выполнения медико-санитарных авиаработ во всех регионах с минимальными рисками, что создаст устойчивую базу для дальнейшего развития санитарной авиации в масштабах всей страны.